当代世界政治与经济 如何认识联合国的改革

联合国改革涉及的面很广，有联合国行政领域的改革，如秘书处的改革，有政治领域和结构性的改革，如安全理事会（简称“安理会，' ）的改革、经济和社会理事会（简称“经社理事会，' ）的改革、《 宪章》的修改、财政制度的改革等。自安南秘书长1997 年提出了名为《 革新联合国》 的一揽子改革计划以来，迄今行政领域的改革进展顺利，已经得到落实的有设立联合国常务副秘书长、成立高级领导小组、削减预算、裁减人员、合并职能重叠的机构、减少行政支出、减少和缩短秘书处文件等。但政治领域和结构性的改革，尤其是其核心部门― 安理会的改革依然步履艰难。
安理会是联合国六个主要机构之一，① 规模最小，但权力最大。按照《 宪章》 第24 条规定，全体会员国‘将维持国际和平及安全之主要责任，授予安理会”, 并且只有它作出的决议具有强制性，联合国全体会员国都有义务接受并执行，其他五个机构的决议均是建议性的，无约束力。在安理会内占有常任理事国席位，表明这个国家有能力对维护国际和平与安全担负主要责任，发挥重大作用，对国际事务较之其他会员国具有更大的发言权。因此，安理会的改革，特别是增加常任理事国，不是简单的数量变化，而是权力结构的变化。实质上是一种权力的再分配，整个改革的过程是一场争夺大国地位的斗争。安南秘书长清楚地知道这是联合国改革中最棘手的问题。因此，他在1997 年的一揽子改革方案中干脆避而不提安理会改革问题。

1945 年联合国成立时，安理会由11 个成员组成，( 5 个拥有否决权的常任理事国和6 个无否决权的非常任理事国），占当时会员国总数（51 个）的20 % ，为适应大批新独立的亚非拉国家加入联合国的e799bee5baa6e997aee7ad94e4b893e5b19e365新形势，经过多年酝酿，于1 965 年将非常任理事国从6 个增加到10 个，常任理事国保持原来的5 个不变，这样安理会成员总数为15 个，一直保持到现在。但是，现在联合国的会员国已增加到了188 个，15 个安理会成员就变成只占会员国总数的7 . 9 % ，显然已不能反映发展壮大后的联合国的现实，说明安理会的代表性已大大下降，必须予以扩大，这是没有争议的。
从1992 年开始，联合国正式酝酿安理会改革，1 993 年根据联大有关决议成立改革小组，广泛听取各国意见和建议。从那以后，每年的联大都要对这个问题进行激烈辩论。几年来，争论的焦点集中在安理会扩大的原则和担任常任理事国的条件两大问题上。广大发展中国家主张安理会的扩大必须遵循两项原则：一是国家不分大小、强弱，一律平等，反对只接纳一、二个经济发达的大国作为常任理事国，而把发展中国家排除在外，指出决不能把安理会变成“富国俱乐部，' ；二是接纳新成员要按地域均衡分配。不结盟运动外长于1994 年10 月在纽约开会，在声明中强调了这两项原则。目前安理会内席位分配对欧洲、西方国家有利，它们占有4 个常任理事国席位和至少3 个非常任理事国席位，显然是不合理的。但西方发达国家多年来一直反对这两项原则。直到1997 年夏天，美国才突然一反常态，改变了以往只同意吸收德、日两国担任新常任理事国的立场，宣布它还将同意支持三个发展中国家占有常任理事国的席位（亚非拉三个地区各占一席），至于哪些发展中国家可作为候选国，美国说让它们自己去争。观察家们对美国这一转变有多种不同的解释。一种解释是美国为了换取发展中国家对美国削减会费要求的支持；另一种解释是美国明知要从发展中家国家中产生三个常任理事国的候选国决非易事，但这一态度既可赢得发展中国家的好感，又可以使安理会扩大问题继续拖延下去，因为它内心深处也并不真正愿意德、日两国成为安理会常任理事国。①
另一个问题是挑选常任理事国的条件和标准。虽然大家都认为《 宪章》 第23 条第1 款中的有关规定仍然有效，与哥际上分歧很大。发达国家强调能否对维护国际和平、安全以及贡献，地理分配并非是要考虑的惟一标准；而发展中国家则认为不应过分强调经济和军事实力。那些想争当常任理事国的国家都尽量提出有利于自己的条件和标准，例如，日本强调“担任常任理事国应首先考虑该国在政治、经济和其他方面是否具有全球性的分量”，一再声称它“不能只是给联合国支付大笔会费，而在安理会内没有发言权。”近年来，日本还威胁说，如果再不能成为安理会常任理事国，它将削减所缴的会费。印度和尼日利亚则强调人口资源和未来经济潜力的重要性。
在西方国家主要是美国同意接纳三个发展中国家成为安理会常任理事国后，分歧又转到安理会扩大的规模和时间等问题上。
关于安理会扩大的方案主要有以下几种：
1 一24 国方案”。这个方案是由前任联合国大会主席、马来西亚资深外交官拉扎利提出的，故称“拉扎利方案”。其主要内容是：将安理会成员国由目前的15 个增加到24 个，其中常任理事国增加5 个，非常任理事国增加4 个。新常任理事国从经济发达国家挑选2 个，即德国和日本，其余3 个分别由亚非拉三个地区推选产生，但三个由发展中国家产生的新常任理事国不一定享有否决权。新增加的4 个非常任理事国由亚非拉和中东欧地区各推选一个。许多国家认为这个方案不可行，特别是对新增加的常任理事国分等级的做法有不同意见。
2 一25 国方案”。这一方案主要由中东欧国家提出，即将安理会成员国增加到25 个，其中常任和非常任理事国各增加5 个，在5 个新常任理事国中2 个由发达国家担任，另外3 个分别由亚非拉三大洲各出一个。他们强调，在5 个非常任理事国中必须有一个席位给中东欧地区。
3 一26 国方案”。这个方案是由埃及代表不结盟运动提出的，主张非洲至少要占有两个常任理事国席位，由非洲国家轮流担任，同时要求新增加的常任和非常任理事国必须与现有的常任和非常任理事国享有同等权利，即拥有否决权。这一方案得到广大非洲国家以及非洲统一组织和伊斯兰会议组织的赞同和支持。

4 . , ' 20 一21 国方案”。这个方案是由美国等国家提出并得到英国等欧盟许多国家和北欧国家的同意。其主要内容是将安理会成员国增加到20 个或21 个。所增国家均为常任理事国，但不一定享有否决权，否决权问题留待以后再讨论解决。在新增加的5 个常任理事国中有两个必须来自经济发达国家，即日本和德国，其余3 个可由亚非拉三个地区自行推选。若非洲地区还要求增加一个，也可同意，但总数不得超过21 个。按这个方案，大多数发展中国家和中小国家担任非常任理事国的机会并未增加，因此也颇有异议。上述诸方案反映了各会员国或地区集团各自不同的利益考虑，因而，在讨论和磋商中各自坚持己见，针锋相对，迄今未能就其中任何一个方案达成妥协或一致。因此，不结盟运动又提出了一个方案，即如会员国不能就扩大安理会常任理事国问题达成一致，可暂时把这个问题搁置起来，先完成增加非常任理事国。这一方案得到意大利、巴基斯坦、墨西哥等国的支持，但遭到急于成为安理会常任理事国的德国和日本以及支持它们的美国等国的反对。
五大国对安理会扩大问题的态度各不相同，但有一点是共同的，那就是要保持自己在安理会的地位不变并主张新增常任理事国不一定享有否决权。美国一方面希望德国和日本尽早成为常任理事国，既可增强西方发达国家在安理会内的实力，又可减轻它在联合国的财政负担；另一方面，又担心发展中国家增加在安理会中的影响力，也担心德、日将来利用常任理事国的地位不买它的账，这就是美国方案中提出新增常任理事国“不一定享有否决权”的根本原因。英、法两国虽然公开支持德国成为常任理事国，但内心也并不很愿意，因为德国一旦成为常任理事国，必然削弱它们两国在安理会和整个联合国内的影响力。俄罗斯尽管口头分别答应支持德、日成为常任理事国，但是它的总理、外长和驻联合国大使在联合国内却多次表示俄罗斯原则上反对扩大安理会。中国认为，随着国际形势的变化和联合国本身的发展，支持联合国改革和安理会扩大，但强调必须在充分协商和得到广泛同意的基础上进行，并应遵循地域均衡分配原则，反对仓促行事。对于那些《宪章》 中被确定为”敌国”的国家，除应遵循广大发展中国家提出的一些基本原则外，还应看它们对发动二次大战的侵略行为认罪的态度。若这类国家迄今拒绝承认它们的罪行，一旦成为常任理事国，将对未来国际秩序以及和平与安全带来严重后患。
日、德两国早在1994 年就申请争当安理会常任理事国。按它们的经济实力，担任常任理事国是没有疑问的。但安理会不是一个经济发展机构，它肩负着维持世界和平与安全的重任，因此，对常任理事国应主要看其能否担任维护和平与安全的责任。20 世纪，日、德两国在两次世界大战中给人类带来了无穷灾难。虽然它们早已成为联合国的会员国，但它们在21 世纪的政治发展方向尚难确定。日本迄今依然拒绝承认侵略罪行，而且近年来民族主义和右翼势力不断上升，并大肆扩张军事实力，不能不使东亚国家特别是那些饱受日本侵略的国家深为担忧，因而对日本成为安理会常任理事国持反对或保留态度是理所当然的。德国虽然对二战认罪较彻底，但它毕竟是两次世界大战的主要策动者，特别是这次施罗德领导的德国又积极参与北约对南斯拉夫的侵略性轰炸，这是二战结束以来德国第一次出兵到国外参战，已引起西欧其他一些国家的担忧，连德国前总理施密特对德国参与北约空袭南斯拉夫也提出了批评。因此，曾在二战中是德国的盟国― 意大利带头反对和设法阻止德国成为安理会常任理事国，它先是提出反对增加常任理事国，接着又提出以欧盟名义担任常任理事国，1998 年联大期间它又策动28 个中小国家提出了一个共同提案，规定任何有关安理会扩大的措施必须获得联合国2 / 3 会员国的通过方可实施，其目的是显而易见的。该提案已于1999 年1 月23 日在第53 届联大获得通过，成为一项正式决议。迄今还没有一种方案能被2 / 3 的会员国所接受。
在安理会改革的时间问题上也存在尖锐分歧。美国认为应该尽快作出决定，不能无休止地争论和拖延下去。德国也要求尽快通过决议，主张通过大会投票，以出席国和投票国的简单多数通过决议，尽快确定安理会改革的“框架方案”。德国的这一主张得到美国和巴西的支持，但遭到中国、俄罗斯、印尼、马来西亚、埃及、阿尔及利亚等国的反对。他们认为，安理会改革涉及各国重大利益，不能急于求成，必须由全体会员国进行充分和广泛的讨论，并尽可能争取协商一致。
基于上述情况，安理会改革在20 世纪乃至21 世纪初不太可能有重大突破，但终究不能拖得太久，在21 世纪第一个10 年内可望获得解决，因为到那时各国特别是大国在新世纪上半叶内的地位和发展趋势可望大致明朗，大国之间力量对比及其相互关系的发展趋势也更加清楚了。
联合国在改革进程中进入21 世纪。在新世纪内，联合国将变成什么样子，向什么方向发展，这是世界各国政府和人民普遍关心的大问题。
联合国的未来在很大程度上取决于大国对联合国的态度，特别是美国作为惟一超级大国对联合国的态度。冷战结束以后，美国对联合国的态度一度十分积极。克林顿上台后，还曾经提出要把参与联合国维和行动的美国部队交给联合国统一指挥。那是因为当时美国认为，美国作为冷战后惟一超级大国，在联合国内已没有一个像过去苏联那样能够与它抗衡的力量，可以较为自由地利用联合国为它的战略利益服务。但是，自从美国策动的联合国在索马里的维和行动遭到失败后，美国就开始改变对联合国的态度。它不仅不再积极策动或支持联合国的维和行动，而且从1 995 年起在未经联合国同意的情况下，单方面决定将美国应承担的联合国维和费用份额从31 . 7 ％削减到25 % ，还要求把它承担的联合国经常费用份额减到20 ％以下，并且故意扣缴会费，致使联合国连年处于极端困难状况，维和行动和促进发展的项目不得不一减再减。自1998 年初美国企图再次利用联合国对伊拉克动武遭到失败后，美国对联合国的态度更加消极。美国《 基督教科学篇言报》 1998 年7 月间的一篇文章明确说：“美国的基本观点是联合国的时代已经过去了。它现在宁可把资源用于北约和世界贸易组织上。”果然，1998 年10 月间，美国利用北约未经联合国安理会授权擅自作出对南斯拉夫进行空中打击的决定，并于1 999 年3 月24 日开始将这一决定付诸实施，对一个主权国家进行狂轰滥炸。美国还提出了21 世纪北约使命“全球化”的战略新概念，将该地区组织的战略从“集体自卫”转变成“保卫共同利益和共同价值观”，其军事行动可超出北约成员国的防区，对付来自任何地区的大规模杀伤性武器的扩散、恐怖活动、民族和地区冲突等一切被认为可能危及北约安全的威胁，而且北约的军事行动无须取得联合国安理会授权。科索沃是被当做这个新战略的试验场。毫无疑问，美国策划的北约“全球化”新战略和北约对南斯拉夫的狂轰滥炸严重削弱了联合国的权威和作用。
因此，近来国内外都有一些人提出联合国会不会重蹈国联的覆辙？我认为，虽然在新世纪内联合国面临着一个向何处去的问题，但在可预见的将来它是不会消亡的。这是因为世界需要联合国：第一，美国还需要联合国。今天美国对联合国的政策是实用主义的，能利用时还是要尽量利用，因为那样可为它的霸权行径披上合法的外衣，而且正如克林顿所说，联合国“能使我们（美国）以较少的钱做较多的事。”一旦美国的计划和主张在联合国内受阻，它就撇开联合国，利用北约或纠集部分盟国来实现它称霸世界的全球战略。对于那些与美国全球战略利益不太密切的地区和冲突的维和行动，美国并不愿直接插手，仍将让联合国去办。克林顿在1999 年联大的讲话中说：“我们不能做每一个地方的每一件事情。”第二，广大发展中国家需要联合国。联合国是当今世界上惟一代表性最广泛、最有权威的政府间国际组织，《联合国宪章》 已被公认为现代国际法的基础和处理国家间关系的基本准则。因此，联合国是发展中国家维护独立、主权和国家权益的惟一可依靠的国际组织。第三，欧洲国家从这次科索沃战争中得到了教训。为了防止美国主宰一切国际事务，法、德等国代表在1999 年联大发言中强调，今后处理类似科索沃的问题仍应在联合国范围内解决，发挥联合国的作用。第四，联合国与国联不同。当年国联的宗旨和任务只是维护和平，而联合国有三项任务，除维护和平与安全外，还有促进经济和社会发展以及“增进并激励对于全体人类之人权及其基本自由之尊重”的任务。在经济全球化加速发展，南北贫富差距不断扩大的情况下，联合国对全人类共同关注的问题具有不可推卸的责任。第五，人类正面临着大量日益严重的全球性问题，这些问题非任何一个国家能够单独解决，必须依靠国际社会的合作和共同努力，至少从目前来看，这个使命只能由联合国来承担。
因此，真正威胁联合国命运的不是存亡问题，而是在21 世纪内联合国将长期面临着建立一个什么样的国际新秩序的问题。1999 年4 月25 日北约华盛顿首脑会议通过的战略新概念以及北约在没有联合国授权的情况下对非北约成员的主权国家南斯拉夫进行军事干预表明，二次大战结束后建立的由以美、中、苏（俄）、英、法5 个安理会常任理事国为核心的联合国主导国际和平与安全事务的国际格局和秩序遭到严重破坏。现在实际上存在两种对立的新秩序观，一种是以美国为主导的或以美国为首的少数西方发达国家为主导的新秩序观，在这种所谓的新秩序下强化霸权主义和强权政治，推行西方价值观，使之一统天下。另一种是在和平共处五项原则和《联合国宪章》 的宗旨和原则的基础上建立大小国家一律平等、公正、合理的新秩序观。当前在联合国范围内，以下几个问题是斗争的焦点：
1 ．维护和平与安全是否仍然是像《 联合国宪章》 所规定的那样由联合国特别是安理会担负首要责任，还是像克林顿在1999 年联大发言中所说：“联合国不是维持和平的惟一途径”?
2 ．北约之类的地区组织与联合国之间是继续遵守《 联合国宪章》 中规定的那种从属关系，即‘如无安全理事会之授权，不得依区域办法或由区域机关采取任何行动”，还是像北约在科索沃所做的那样可以擅自行动或者将八国集团之类的组织置于安理会之上？
3 ．国家在联合国中的地位遇到挑战。由于非国家行为体（非政府组织、跨国公司等）在国际事务中的作用和地位迅速上升，国家不再是国际事务中惟一的行为主体。
4 ．人权是继续像《 联合国宪章》 所规定的三项任务之一，还是像安南秘书长所说的是联合国的首要任务：人权高于主权以及关于人道主义干预之争将长期在联合国内外展开激烈的争论。
5 ．由于科索沃战争以及印巴相继进行核试验和美国决定研制和部署国家和战区导弹防御系统，一场新的包括核武器在内的军备竞赛，实际上已经开始，使国际裁军和联合国裁军机制面临严峻挑战和考验。6 ．经济全球化导致南北差距扩大，负面作用越来越明显。联合国如何引导全球化向正确方向发展？联合国在促进发展、帮助解决发展中国家的贫困问题上究竟能发挥多大作用？
各国主要是西方国家的政治家和学者们正在为联合国的未来设计一幅新的蓝图。由于涉及各国的权益，他们的一系列设想很难一下子就变成现实，特别是很难导致彻底改变现行《 联合国宪章》和联合国的结构。但是，他们将利用自己政治、经济、军事和舆论的优势，逐步把他们的主张引入联合国，使其一步一步地朝着符合以美国为首的西方国家的战略目标和战略利益的方向演进，正像冷战结束以来他们已逐步把监督一国选举、监测国家内部人权状况、干预内部冲突和设立处理内战责任的战争罪犯法庭、建立国际刑事犯罪法院等引入联合国所做的那样。从目前的趋势看，联合国未来的发展将有以下几个特点：
（一）联合国将继续由大国占主导地位，并在相当程度上继续是实现大国利益的工具，同时也将继续是协调国际关系的中心。但是，冷战结束后，联合国内的大国关系的格局发生了根本性的变化。随着苏联解体和两极格局的终结，联合国内各种力量之间失去平衡，发展中国家在分化重组，不结盟运动作用明显下降，两极格局时以美、苏两个超级大国为主导已被以美国为首的西方大国为主导所代替。虽然未来的世界将是一超（美国）、多强（中国、俄罗斯、欧盟和日本，也许还有印度）的格局，但因俄罗斯要重新崛起至少还需要10 一15 年时间，未来的发展方向还是一个不确定的未知数；中国仍将在很长时间内是一个发展中国家；第三世界作为一个整体的力量虽然仍然是反对霸权主义和强权政治的主要力量，但已远不如20 世纪70 年代至80 年代中期的状况，因此，在未来一个相当长的时间内，联合国事务基本上将被以美国为首的西方大国所左右，霸权主义和强权政治仍将严重影响联合国的活动，甚至还有呈上升的趋势。从这个意义上说，联合国的作用和权威已经并在今后一个相当长时间内可能被削弱。联合国在冷战结束前后二、三年内曾经有过的辉煌时期将不再出现。
（二）按照现行《 宪章》 ，联合国的中心任务仍将继续是维护和平与安全，但有两个方面正在发生变化：首先是安全概念的变化。一是把国内问题纳入国际和平与安全的范畴。按照联合国创始人的思想和《宪章》 的精神，联合国处理的是国家间或地区和全球性冲突所造成的国际和平与安全问题。但是，冷战结束以来，西方国家极力鼓吹一个国家的内部冲突“理所当然地涉及国际安全的问题”，叻干预主权国家内部事务制造理论依据。尽管近几年联合国干预内部冲突一再遭到挫折和失败，也受到国际社会特别是许多发展中国家的批评和反对，但以美国为首的西方国家依然执意要推行它们的主张，并一步步地逼迫联合国朝这个方向走，一旦遇到中国和俄罗斯等安理会常任理事国的反对时，它们就干脆避开联合国，擅自进行干预，就像它们在科索沃所做的那样。二是扩大安全概念的内涵。在由瑞典前首相卡尔松和英联邦前秘书长兰法尔领导的‘全球治理委员会”于1995 年初，递交给联合国秘书长的一份关于联合国未来作用及其改革的研究报告中提出了三种安全概念，即集体安全、普遍安全和人民安全，把国际的、国内的和个人的安全统统纳入联合国的治理范围，实质也是在干涉各国国内事务，并对这三种不同的安全概念提出了三个不同的处理方式。集体安全建立在军事力量的基础上，采用政治的、经济的和军事的强制性手段；普遍安全则通过相互合作建立信任措施、增加军事透明度、逐步裁减军备和军队数量、把军事工业转为民用生产和非军事化等方式来实现；人民安全是指由于饥饿、疾病、（政治）压制和违反人权等所造成的对个人安全的威胁，主张在联合国内设立人民请愿委员会，审理任何个人的申诉。② 近来，西方又在鼓吹建立所谓国际人权法庭，专门审判各国侵犯人权特别是种族清洗的主谋者。其次是安理会职能的扩大。近几年已经出现了这个趋势，如频繁使用强制性措施，加强预防性外交，将维和行动扩大到监督国家选举、建立“禁飞区”和“安全区”，实施所谓的“人道主义干预”，介入主权国家的内部事务等，并将防止核扩散、反对恐怖主义和划定国际边界等问题也拿到安理会讨论决定。西方国家还力图把人权纳入安理会的议程，虽然遭到中国等国家的反对，但它们至今仍未死心。
（三）发展问题将更加受到会员国特别是广大发展中国家的重视。这是联合国在迎接21 世纪挑战中必须解决的根本问题。早在1991 年，联合国前秘书长德奎利亚尔在他离任前的最后一个《 联合国工作报告》 中指出，对待发展问题“需要像处理政治危机一样急如星火予以解决。”③ 1994 年9 月，加利秘书长向第49 届联大递交的《 联合国工作报告》 中也强调：“随着联合国准备步入它的第二个50 年，经济和社会发展将是它的首要任务。”① 他还提出了一个《 发展纲领》 ，获得联合国大会通过。安南秘书长在1997 年的改革方案中再次强调，今后要把促进发展中国家的可持续性发展作为联合国的“中心优先任务”，也提出了若干具体措施。而后，安南秘书长在1998 年9 月向第53 届联大递交的（（联合国工作报告》中进一步强调说：“在一个1 / 5 的人口仍然靠一天1 美元的菲薄收入维持生计、1 / 3 的非洲人的预期寿命不超过40 岁、发展中国家中近40 ％的妇女是文盲、超过半数的南亚儿童在5 岁时体重低于平均标准的世界里”，发展问题的重要性仍然位居首位。② 从最近的趋势来看，联合国维持和平的重要性在下降，但联合国在发展中的作用可能得到一定程度的加强。一些全球性问题，如环境问题、跨国犯罪问题、恐怖主义问题、贩卖毒品、人口问题、老龄化问题、妇女问题，等等，将受到更多的重视。
但是，要真正发挥联合国在促进经济和社会发展中的主导作用，必须解决三个关键问题：
( l ）改革现在的联合国经社理事会，提高它的权威性。目前的经社理事会通常由各国驻联合国代表团的参赞或公使级官员参加，有时由大使参加，从来没有部长级官员参加。因此，经社理事会通过的决议缺乏应有的权威性。更主要的是，按现行《宪章》 ，经社理事会的决议对会员国没有法律上的约束力，即使是联合国大会通过的《 发展纲领》 以及许多有关决议，真正得到实施和贯彻的寥寥无几。其原因是经社理事会没有安全理事会那样的权力。因此，这些年来，一些国际组织和专家团体纷纷建议成立“经济安全理事会”或“经济理事会”。前者是由“全球治理委员会”提出的，主张“经济安全理事会应成为联合国大家庭中的一个单独实体，结构像安理会，并独立于安理会。”它的任务是：“不断评估世界经济的全面态势和重大政策领域的相互影响；提供一个长期战略政策框架，促进全球经济稳定、平衡和持续发展；使主要国际组织间，特别是布雷顿森林组织和世界贸易组织间保持一致；给予政治领导，并促进对国际经济问题的认识。”③ 后者是受加利秘书长委托并由美国福特基金会主持的联合国未来独立研究专家组提出的，他们建议将现在的经社理事会分成“经济理事会”和“社会理事会”两个机构。经济理事会将统一协调联合国所有负责处理经济问题的专门机构、国际机构、开发计划署和办事处的工作，促进各会员国的财政、金融和贸易政策的和谐发展，鼓励在技术转让、资源开发、债务处理、商品市场作用等方面开展国际合作。该理事会可由23 个成员组成，按轮流担任的原则由联合国大会选举产生，但要考虑到地区的代表性、人口以及各种不同规模的国家经济之间的平衡。④ 按上述两种方案，联合国在发展中的地位将有所加强，但因涉及修改《 联合国宪章》 ，一时难以解决，而且其中任何一个方案都没有规定“经济安全理事会”或“经济理事会”的决议和决定具有约束力。因此，比较现实的改革建议是提高现有经社理事会会议参加者的级别，扩大它的权力。例如，经社理事会的例会应至少由大使级官员参加，每年召开一至两次经济部长级的会议，而部长级会议通过的决议或决定应具有一定的约束力，各会员国均应遵守和执行。
( 2 ）由联合国主导制定新的国际经济规则。现行的国际经济和贸易规则都是由西方国家为主制定的，基本上代表了它们的利益，较少考虑占世界人口绝大多数的发展中国家的利益。正如安南秘书长所强调的那样，“只有像联合国这样的全球性组织才有制定要想使所有人受惠于全球化所必须的原则、标准和规则的能力和合法性。”⑤
( 3 ）调整联合国与世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织三个世界性经济、金融组织的关系。

联合国改革问题
　　（一）联合国改革的法律依据
　　为适应时代发展要求，联合国需要在适当时机与一定条件下进行改革。这是联合国组织创建者们预料之中的事情。《联合国宪章》规定了两种修正程序：一种是联合国大会对《宪章》的个别修正；另二种是联合国会员国全体会议对《宪章》进行重新审查和更改。
　　根据《宪章》第108条规定，联合国大会对宪章的任何个别修正案，都应经过大会会员国2/3表决通过并包括安全理事会全体常任理事国，各依其宪法程序批准后，才对联合国全体成员国发生效力。联合国成立以来，依照这一程序对宪章的第23条、27条和61条等条文进行了修正。内容都是关于增加安理会和经社理事会理事国和与此相关的，即1963年将安理会原来的11个理事国增加到15个，经社理事会原来的18个理事国增加到27个；1971年再次将经社理事会理事国增加到现在的54个。
　　《宪章》第109条规定了第二种修正程序。根据该条规定，旨在重新审查宪章的联合国会员国全体会议，可以在大会会员国2/3和安理会任何9理事国（含5个常任理事国）的表决所确定的日期与地点举行；全体会议以2/3所建议的对宪章的任何更改，都应经过联合国会员国，包括安理会全体常任理事国，依照各自的宪法程序批准后，发生效力。该条并规定，如果宪章生效后在大会第十届年会前此项全体会议尚未举行，则应将召集全体会议的提议列入大会第十届会议的议程；如得大会会员国过半数及安理会任何7理事国之表决，此项会议应即举行。这一规定对于《联合国宪章》的修正实际上持促进或鼓励态度。
　　本来，随着国际形势的发展，一些中小国家很早就提出了召开审查宪章会议以修改宪章的要求。但出于政治和利益上的考虑，一些大国和西方发达国家长期对此持反对意见。直到1974年，联合国大会以压倒多数通过决议，建立一个由42个会员国组成的“联合国宪章问题特设委员会”。其任务包括讨论各国政府对审查宪章的意见，讨论在不需修改宪章的情况下如何提高联合国工作效能的建议。1975年，大会又将42国委员会改为47国参加的“联合国宪章和加强联合国作用特别委员会”。该委员会成立后一直在根据联大历次决议所交付的任务进行工作。而联合国至今也未适用第109条所规定的程序。
　　尽管如此，联合国改革问题近年来似乎有了新的转机。1995年是联合国成立50周年。来自全世界180多个国家或地区的国家元首、政府首脑及代表出席了在纽约联合国总部举行的特别纪念会，并在会议上发表演讲。他们总结经验，展望联合国在今后世界事务中的作用和使命，并提出一系列具体改革建议。在这种情况下，新一任联合国秘书长科菲·安南当选后即着手联合国改革计划，并于1997年7月向第51届联合国大会提交了一份题为“更新联合国：改革方案”的报告。联合国改革问题又一次提上联合国的议事日程。
　　（二）联合国改革的主要问题
　　目前，国际社会讨论的联合国改革问题涉及面非常广泛。从问题的性质看，有属于实质性或政治性一类的，这类问题涉及修正《联合国宪章》，如安理会改革问题、经社理事会和托管理事会改革问题，《宪章》中的其他有关内容和条款问题等。另一类是行政或职能性改革，如精简机构和议程，缩短会期，减少正常预算开支，确定项目优先顺序，集中资源于一些最重要的问题和方案等。这类改革一般不涉及宪章的修正问题。就最近一次安南秘书长的改革方案而言，既有实质性的，也有职能性的，但该方案却避开了最敏感的安理会改革问题。本文拟就各方普遍关注的几个主要问题略加阐述。
　　1.安理会改革问题　安理会是联合国最重要的机构，因之其改革也是全体会员国最为关注的敏感问题。安理会的改革实际上涉及两方面的具体问题，即安理会的构成和否决权的废存或限用问题。
　　关于安理会的构成问题，联合国早在1979年第34届联合国大会就开始审议一项题为“安全理事会席位公平分配和增加成员数目的问题”的议案。问题的核心是扩大安理会的规模或增加其代表性。有数字表明，1945年联合国成立时，安理会虽只有11个理事国，占联合国会员国总数和的20%；1963年联合国会员国增加到113个，安理会理事国增加到15个，约占会员国总数的12%；而今天联合国会员国总数已达188个，按比例只占约8%。这就是说，随着联合国的发展，安理会的代表性越来越不够了。
　　近年来，各国对于安理会改革的必要性认识基本一致。但对于如何增加与分配席位，各国看法则有较大分歧。大体而言，有意成为安理会新增常任理事国的会员国主要来自两方面。一是属于曾经是战败国的日本和德国。两国为了争取从经e79fa5e98193e78988e69d83362济大国走向政治大国，正在尽各种努力争取成为安理会常任理事国，以便在整个国际事务中有更大的发言权。另一方面是发展中国家中的一些地区性大国，如埃及、巴西、印度、尼日利亚等国。广大发展中国家对目前5个常任理事国的内部运作机制越来越不满。不少国家认为，安理会正在成为某些西方大国利用干涉别国内政的工具。而且，目前5个常任理事国中有4个是欧美发达国家，地理分布也不合理。因此，希望通过增加发展中国家的常任理事国席位来改变现状。
　　安理会改革的另一焦点是否决权问题。否决权是第二次世界大战结束时国际力量对比的反映和产物。但五个常任理事国在否决权问题上长期面临巨大压力。许多中小国家认为否决权是对联合国应当遵循的民主原则的否定，是与《宪章》规定的“所有会员国主权平等”这一根本原则背道而驰的。近几年来，广大发展中国家要求取消或限制否决权的呼声越来越高。有些国家坚持认为，无论50年前否决权的产生有何理由，50年后必须改革。但常任理事国也坚持他们的权利和地位，认为否决权不能改革。（注：参见刘大群：“论联合国改革的几个问题”，载《中国国际法年刊》，1995年卷，第43-44页。）
　　在新任常任理事国是否将享有否决权的问题上，各方立场也有分歧。日本和德国希望能与现任5个常任理事国平起平坐，一样享有否决权。英国对此表示同意，法国则表示可以考虑给所有新任常任理事国以否决权。而美国却一直回避在该问题上表明立场，主要是担心发展中国家拥有否决权会威胁其在安理会的利益。
　　在上述情况下，各国还提出一些限制否决权使用的建议或主张，如新任常任理事国不享有否决权或确立集体否决权或多数否决制，限制否决权的使用范围，常任理事国自我约束不适用否决权等。
　　2.经社理事会和托管理事会的改革问题　与联合国安理会的改革主要在于扩大其规模或代表性相比较，有关经社理事会的改革却是另一幅图景。经社理事会最初有18个理事国，经过两次扩大，现已增至54个。一些主要发达国家认为经社理事会规模过于庞大，可操作性差，要求减少理事国的数目。自80年代中期以来，国际上先后提出了一些有关经社理事会改革的建议或报告。如1985年联合国联合调查组(Joint Inspection Unit-JIU)提出一个有关报告，建议成立一个“经济安全理事会”(Economic Security Council)。该经济安全理事会应包括世界上最富裕和人口最多的国家，其他理事国根据区域分配原则产生。1992年联合国发展规划署提出的一个类似报告内容更加具体。该报告建议成立一个“发展安全理事会”(Development Security Council)，由22个理事国组成，其中11个为常任理事国，另11个轮流选举产生。或也有人建议在经社理事会内再设立一个执行委员会等。（注：See Maurice Bertrand,'The Historical Development of Efforts to Reform the UN,'in United Nations,Divided World,Edited by Adam Roberts and Benedict Kingsbury,Clarendon Press.Oxford,1993,pp.430-431。）
　　以上报告或建议，尽管形式或内容不一，但都主张对经社理事会作较大改组或代之以一个新的比现经社理事会规模小得多的更紧密的组织机构。但对此，广大发展中国家则担心会减少他们对于国际经济事务的发言权，因而在不同程度上持保留或反对态度。
　　关于托管理事会问题。联合国原有11块托管领土。随着1994年太平洋岛国——贝劳共和国正式宣布独立，联合国的这11块托管领土已全部获得独立，或已加入邻国而成为新国家。相应地，联合国托管理事会的使命实际上也告结束。1994年9月，当时的联合国秘书长加利曾向第49届联合国大会提出建议，大会应根据《宪章》第108条的修正程序，修改联合国宪章第13章，撤销托管理事会这个机关。现根据安南秘书长的改革方案，托管理事会将改为托管全球环境、海洋、大气层和外层空间的机构，并成为联合国与民间社会的联系环节。但该建议的可行性有待进一步研究。
　　3.行政改革问题　安南提出的改革方案，涉及最多的是秘书处的内部改革，或在秘书长职权范围内能直接作出决定或采取措施的问题，即行政改革问题。方案主要针对联合国在机制、结构、运作、管理和财政等方面存在的问题和不足，提出了一系列旨在改变联合国的架构与职能，加强各机构和部门之间的协调，增加联合国的活力和效率的措施和建议。归纳起来，主要有如下几方面内容：
　　(1)全面调整联合国的现有组织结构，减少管理层面。如方案决定将联合国的所有部门和机构划分为和平和安全事务、经济和社会事务、发展合作事务、人权事务和人道主义事务五大系统，同时在前四个领域中分别设立执行委员会，以加强秘书处各部门之间协调。
　　(2)突出秘书长作为联合国最高行政长官的地位，扩大秘书长及秘书处的权限和作用。包括在联合国内创立“内阁式”管理模式，精选8至9名精干的高级官员组成“高级管理小组”；建议设立常务副秘书长职务，加强和集中联合国秘书处的管理职能、政策职能、信息职能以及为联合国政府间机构服务的能力。
　　(3)削减联合国经费预算和行政开支，消除联合国长期以来存在的严重财政危机，确保财政支付能力。具体办法包括削减1000个秘书处职位；提出1998-1999两年期方案预算负增长；并设立一个10亿美元的“滚动信贷基金”，资金来源于会员国自愿出资或会员国可能建议的其他途径，直到联合国财政危机找到长久解决办法。
　　(4)简化议程，缩短会期，提高工作效率。方案建议每届联合国大会及各主要委员会分别确定各自审议的主题，同时精简议程，集中围绕和平与安全、经济与社会发展、非洲发展、人权、人道主义援助、国际法、裁军和毒品控制、预防犯罪及打击恐怖主义等安排大会议程；减少大会通过决议的数量并缩短大会时间3周等。
　　(5)确定优先顺序，合理分配资源。方案决定把促进持续发展与合作作为联合国的“中心优先任务”。把联合国涉及发展事务的各种基金会和计划署合并为一个体系，统归联合国发展事务部领导；在联合国内专设一个“发展筹资处”，建立一种“发展红利”，逐步把资源的使用从行政转移到发展合作项目；同时增加联合国在环境保护方面的投入和活动等。
　　（三）联合国改革的前景
　　用安南秘书长的话说，他所发起的这次联合国改革运动是联合国成立50多年来“最大胆的一次改革”，也是内容“最广泛”和意义“最深远”的一次改革。但就其方案的具体内容来分析，却也存在着一些明显的缺陷或不足。
　　总体上看，安南的改革方案更多地反映了美国等西方发达国家有关联合国改革的想法，是有利于它们今后对联合国事务的干涉和控制的。如方案中有关加强联合国领导、行政管理和在人权领域的作用部分，包括增设常务副秘书长的职务和加强人权事务高级专员的权力等，基本上都是美国以前所建议和一再要求的。安南的改革方案出台后，在联合国内外引起了各种不同反响。美国对方案表示“全力支持”，并呼吁其他会员国与联合国秘书长协力合作，以保证方案顺利实施。日本等其他一些西方国家也作出了积极反应。而其他大多数国家除表示“原则欢迎”外，表态均较谨慎。实际上，有关各方在一些根本问题上仍然存在分歧。
　　就经济和发展领域的改革而言，发达国家和发展中国家的立场可谓大相径庭。西方国家力图强化联合国在预防危机、环境、人权和人道主义救济等方面的职能，同时淡化联合国在经济发展方面的作用，坚持由它们所能控制的三大机构（世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织）管理宏观经济政策，并就此提出各种建议与主张。发展中国家则认为冷战后的联合国应更加关注经济与发展问题，并要求增加它们在联合国事务中的发言权，但未能提出有针对性和系统性的建议。而安南的改革方案更多地体现了西方发达国家的主张。
　　这次安南的改革方案中没有涉及任何有关安全理事会改革的内容，主要是1997年3月联合国大会主席拉扎利已专门提出一个有关安理会改革的一揽子方案。该方案决定增设5个常任理事国和4个非常任理事国，使安全理事会成员数目从15个增加到24个；其中5个新常任理事国应包括3个发展中国家和两个发达国家，4个非常任理事国应分别来自非洲、亚洲、东欧、拉丁美洲和加勒比地区国家；以及安理会新任常任理事国不拥有否决权等。但方案提出以来，各方未能就此达成一致意见。这里不但有发达国家与发展中国家之间的矛盾，而且发达国家与发展中国家各自内部在诸多有关问题上也存在分歧。由此可见，这次世纪之交大规模的联合国改革运动也并不会是很顺利的。

这个问题基本上无解。
安理会扩大直接损害了现有五常的利益。
改变了二战后的国际安全机制架构。
导致安理会进一步虚化弱化。
安理会改革，中国的主张以不损害安理会权威为前提。